行政复议之革新与困境

新复议法第二条明确：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请”，复议范围以“行政行为”代替“具体行政行为”，即行政机关与行政职权相关的所有作为和不作为[ 最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知（法发〔2020〕44号）]均属于行政复议受理范围。这一改变在新复议法第11条得以明确：将行政赔偿、工伤、行政协议、政府信息公开等争议纳入可以申请行政复议的情形，同时将“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”作为兜底条款，保障申请人复议权的使用。

复议前置，是指当事人对行政行为不服时，应当通过先提起行政复议实现权利救济的法律制度。新复议法第二十三条规定了四种明确需要复议前置的情形，包括对当场作出的行政处罚决定不服、对侵犯已取得的自然资源所有权或使用权决定不服、对未履行法定职责不服、对不予公开政府信息行为不服，以上行政争议应当先申请行政复议。同时，限缩了设定复议前置的权限，除法律和行政法规规定外，地方性法规不再作为复议前置的依据。

复议法修法的基本思路是相对集中行使复议权，解决复议权过于分散、同案不同判的的问题。取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，改由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留了海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上一级机关管辖的特殊情形。这一改革遵循了普遍性和特殊性相结合的原则，充分尊重了不同部门、不同领域、不同事项的复议工作规则，提升了复议管辖体制的科学性。【马怀德.化解行政争议主渠道的制度创新——《行政复议法》修订解读[J],法学评论,2024年02期.】

新复议法第五条规定：“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”原复议法仅能对行政机关行使自由裁量权、行政赔偿和补偿产生的行政争议进行调解，新复议法实施后，在合法、自愿的前提下调解可以在各类行政争议案件办理的全过程进行。同时，赋予复议调解书刚性约束力，调解书可由复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。

新复议法健全了行政复议证据规则（新复议法第二节）、完善了行政复议附带审查规范性文件程序（新复议法第五节）；建立了提级越级审理制度（新复议法第三十八条）、听证制度（新复议法第五十条）和行政复议委员会制度（新复议法第五十二条）；增加了简易程序及其适用情形（新复议法第四节）；增设了实行普通程序听取意见原则（新复议法第四十九条），实现了程序方面的全面改革，促成复议体系趋于丰富、全面和完善。

如果说扩大行政复议范围从形式上将行政争议引入行政程序中，那么变更决定则是复议机关实质对行政行为纠错的方式，新复议法第六十三条规定了三种变更决定的适用情形：1.对内容不适当的纠错；2.对依据不正确的纠错；3.对事实不清证据不足的纠错。变更决定发挥行政复议实质化解行政争议的天然优势，更好地避免行政争议进入的司法审查后存在局限地问题，尤其对于行政裁量行为，变更决定往往趋于实质解决行政争议。

新复议法将行政机关未履行法定职责、行政机关依申请不予公开政府信息列为行政复议前置情形。信息公开类案件明确了申请政府信息公开，行政机关不予公开的情形下，才适用复议前置的规定，即以《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条至十六条为由不予公开。但“未履行法定职责”从概念上理解，既包括狭义上的消极不作为，如行政机关明确拒绝履行、不予回复等，也包括作为后的结果存在错误，如未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等【最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知（法发〔2020〕44号）】。对作为后的结果存在错误的情形是否亦应适用复议前置规定，实践中存在争议。部分观点采广义不履职说，如梁凤云在《行政复议法讲义》中认为应当采“结果标准”，应当广义理解为行政相对人请求复议机关为一定行为或者提供一定给付的，均需复议前置【梁凤云. 行政复议法讲义[M]. 北京: 人民法院出版社, 2003.】。该观点与复议发挥主渠道功能一致。部分观点采狭义不履职说，即以是否实际作出行为作为参考标准，采该观点的主要理由参考信息公开复议前置规定，行政机关告知不予公开，明显属于广义的不履职范畴，当事人希望通过申请公开获取的信息实质上没有得到，如采广义不履职概念，那么新复议法第二十三条第四项关于行政机关不予公开政府信息的内容存在重复规定，因此采狭义不履职符合立法本意。

现阶段仍未明确“未履行法定职责”纳入复议前置的范围，仍需实践检验与配套制度规范。笔者倾向于采狭义不履职说，行政机关作出履职答复等具体行政行为时需告知行政相对人权利救济方式，行政机关作出履职答复属于作为行为，作出时不可能认定自身存在结果错误即构成“未履行法定职责”，即不可能告知相对人对答复不服的应先申请行政复议。且当行政机关作出履职答复后，是否依法履职，不能完全依赖于相对人或复议申请人的主观判断，需进行审理后方可认定。故狭义不履职说更便于实操执行，即复议前置的情形为客观上行政机关拒绝履行或不予答复。

复议机关根据已查明的案件事实证据进行重新认定、对行政行为适用的错误法律依据进行变更、对内容不适当的行政行为进行改变，在效率兼顾公平的基础上实现争议实质化解。有学者认为应当重构复议决定体系，以变更决定为核心，但关于其中“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当”的行政行为，审理尺度并不明晰。原复议法第二十八条规定，具体行政行为明显不当的，决定撤销、变更或确认违法，新复议法将“明显不当”修订为“内容不适当”，是否将一般不适当纳入合理性审查范畴值得考量。如行政机关在行使裁量权时，基于法律规定，在裁量基准幅度范围内行使首次判断权，是综合考虑相对人的违法行为严重程度，参考行业内大量执法案例而作出。那么复议机关针对内容不适当的认定，主要围绕个案具体情形，对一般不适当进行变更，很难避免存在突破裁量基准的情况，存在同案不同判的风险。对于“内容不适当”进行细化，还是对行业裁量基准进行优化完善，或是通过复议调解规避制作突破裁量权的审理决定，仍需结合实践调适。

 在证据规则完善、复议决定种类增设、普通程序细化的前提下，新复议法第四节仅有三条规定的简易程序难免稍显单薄。简易程序设置的根本，是延续原复议法书面审理的一般规定，与普通程序需要听取意见的原则规定区分开来。而简易程序的书面审理方式如果避开听取意见原则，则似乎与实质化解争议这一定纷止争要求有冲突。在普通程序明确听取意见原则的前提下，完全可以通过互联网、电话等方式听取当事人的意见实现简易处理的效果，且不会增加复议机关或当事人的负担【王春业. 论行政复议审理程序的再优化[J],法学杂志,2023年04期.】，因此简易程序无法凸显其优越性。同时，简易程序要求30日内作出复议决定，包括受理后3日向被申请人的送达时间、5日内被申请人提交答复和材料的时间，而以上“3日”、“5日”为工作日，如此，行政机关如采用简易程序极大缩短了审理时限，在复议范围扩大的情况下容易增加工作压力，可能导致简易程序的利用率低的情况。在书面审理不一定能提高工作效率，且普通程序已能够实现案件分流的情况下，简易程序设置的科学性值得商榷。

新复议法修订后，行政诉讼与行政复议属于两种行政争议解决的重要途径的区别逐渐明晰，复议和诉讼制度的衔接问题也相应浮现。如复议变更与适格被告的衔接问题。行政诉讼法第二十六条规定，复议机关作出维持决定的，复议机关和原机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。最高法适用解释规定复议机关改变原行政行为仅指复议机关改变原行政行为的处理结果，未改变原行政行为处理结果的，均视为维持原行政行为。可以看出，作出复议变更决定后应当以谁为被告并不明确。因此，对于复议机关直接对原行政行为进行调整，如何适用行政诉讼被告制度，亟须完善。